Programma 4: Ruimte en Klimaat

We zien de terugkeer van het rijk op het terrein van de ruimtelijke ordening.  Het Rijk constateert dat er meer sturing moet plaatsvinden op de uitvoering van Rijksprogramma's  (zoals bodem en water, energie en economie, wonen, landbouw en natuur). Deze beleidsterreinen vloeien onder andere voort uit de Nationale  Omgevingsvisie (NOVI) en dienen op provinciaal niveau een doorvertaling te krijgen in de provinciale omgevingsvisie De romte diele. 

Als provincie staan we voor een uitdagende puzzel in ons ruimtelijk domein: het rijk vraagt van ons om uitvoerbare plannen aan te leveren op sectorale terreinen, die samenkomen in het ruimtelijk domein. Het rijk vraagt ons ook om samen met hen de regiefunctie in het ruimtelijk domein op te pakken. Met het fundament voor de nieuwe Omgevingswet hebben we een basis voor het leggen van de ruimtelijke puzzel. Dit werken we samen met partners uit. 

In alle gevallen bouwen wij verder op de kenmerken en kwaliteit van het Friese landschap. Wij gaan zoveel mogelijk combineren: dwarsverbanden maken, meervoudig gebruik van de ruimte. De belangrijke ontwikkelingen in Fryslân, zoals de samenstelling van onze bevolking, nemen wij hierin mee.

Met de invoering van de Omgevingswet op 1 januari 2024 en het daarbij behorende digitale stelsel (DSO) vindt er een verdere doorontwikkeling plaats van de Omgevingsplannen. De wet brengt grote veranderingen mee voor de werkwijze met betrekking tot beleid en VTH van alle overheidslagen. Het accent ligt op meer sturing aan de voorkant (voorkantsamenwerking) waarbij gemeenten vroegtijdig partijen, waaronder de provincie, betrekken in omgevingsprocessen. 

Door het nieuwe Rijksbeleid, zoals onder andere vastgelegd in de Nationale Bouw- en Woonagenda, krijgt de provincie een zwaardere rol in het domein wonen. In de Provinciale Woningbouwafspraken en de Regionale Woondeals zijn hierover al inspanningsafspraken vastgelegd. In de nieuwe Wet versterking regie volkshuisvesting worden de nieuwe provinciale taken vastgelegd. Deze zullen niet alleen betrekking hebben op het fysieke domein maar op de volle breedte van de volkshuisvesting, waaronder wonen en zorg en voldoende betaalbare woningen. Van de provincie wordt gevraagd de regie te nemen op de versnelling van de realisatie van voldoende geschikte woningen. Hierbij betrekken we de demografische ontwikkelingen.  

Een van de onderdelen van de ruimtelijke afweging is de ruimtelijke kwaliteit van de leefomgeving. Het landschap en z’n cultuurhistorie, archeologie en de stedenbouw vertellen in samenhang het verhaal van Fryslân. Ze vormen een onderdeel van de Friese identiteit en geven de provincie een herkenbaar profiel. Het levert een belangrijke bijdrage aan  leefbaarheid, omgevingskwaliteit en biodiversiteit.  We zien het landschap op verschillende plekken in Fryslân veranderen.  Daarnaast zien we dat urgente opgaven zoals klimaatadaptatie, het verminderen van stikstofdepositie, ruimte voor wonen, de transitie naar hernieuwbare energie, een natuurinclusieve landbouw ruimte vragen en impact hebben op het landschap. En daarmee zien we de noodzaak om bij die ontwikkelingen oog te houden voor de bescherming van belangrijke landschapselementen. 

Dit doen we middels het opstellen van een Programma Landschap, dat we parallel lopen aan de actualisatie van de Omgevingsvisie. Het Programma Landschap is naar verwachting in 2024 gereed.

Taakvrijheid
Op basis van de Omgevingswet (inwerkingtreding 1 januari 2024) hebben overheden een gezamenlijke verantwoordelijkheid om te werken aan het passend toedelen van functies. De provincie heeft vooral een coördinerende rol in het ruimtelijk spoor en moet zorgen voor samenhang tussen alle plannen van diverse overheden. In Fryslân  werken wij op een informele manier samen met onze partners, de gemeenten en het Wetterskip en worden plannen en projecten in een vroegtijdig stadium met elkaar gedeeld. Hierbij geven wij  uitvoering aan de Omgevingsvisie en de Verordening Romte Fryslân en de Omgevingsverordening in voorkantsamenwerking met onze partners en zetten indien nodig of wenselijk ons wettelijk ruimtelijk instrumentarium in. 
Wij borgen de omgevingskwaliteit op een wijze die aansluit bij de reikwijdte van het begrip en bij de principes van de Omgevingswet, o.a. via de zorgplicht ‘Eenieder draagt voldoende zorg voor de fysieke leefomgeving.’  Met de voorgenomen wetswijziging Versterking Regie Volkshuisvesting krijgt de provincie meer taken op dit gebied.  In het wetsvoorstel is onder andere een verplicht Volkshuisvestingsprogramma opgenomen. Daarnaast worden in het wetsvoorstel de toezichthoudende taken van de provincie jegens gemeenten uitgebreid. 

Rolvrijheid
Op deze beleidsterreinen treedt de provincie voornamelijk op als netwerkende overheid. Met de invoering van de Omgevingswet komen de provinciale belangen eerder in de ruimtelijke processen aan bod en wordt de samenwerking met de partners aan de voorkant van de processen nog belangrijker. 
Onze zorgplicht voor ruimtelijke kwaliteit en landschap willen we borgen door het opstellen van een programma Landschap. 
Voor wat betreft wonen en het opstellen van woningbouwprogramma’s zijn gemeenten primair aanzet.  De provincie kan een faciliterende rol aannemen door gezamenlijk onderzoek en kennisdeling te stimuleren, door het bevorderen van herbestemming en transformatie en door het ondersteunen van lokale initiatieven. Ter ondersteuning van gemeenten om woningbouwplannen te versnellen kan de provincie eigen middelen inzetten. 

Toelichting

De structurele budgetten van beleidsveld 4.1 bedragen per 2024 jaarlijks € 596.000,- en bestaan voor € 536.000,- uit budgetten voor Ruimtelijke ordening, waaronder de boekjaarsubsidies aan Landschapsbeheer Fryslân (€ 293.000,-) en enkele kleinere instellingen (€ 113.000,-). Er is budgetvrijheid bij het structurele budget WRO zaken inclusief windenergie (€ 120.000,-). De andere € 61.000,- is bestemd voor o.a. de jaarlijkse monitoring van de woningmarkt- en woningbouwontwikkelingen.

Daarnaast zijn er in 2023 nog tijdelijke middelen met budgetvrijheid voor de Herbestemmingsregeling (€ 1.138.000,-) en Provinciale cofinanciering voor het volkshuisvestingsfonds van het Rijk (€ 250.000,-). Ook zijn er in 2023 (€ 300.000,-) en 2025 (€ 350.000,-) rijksmiddelen (SPUK) inclusief verplichte provinciale cofinanciering begroot voor de Flexpoolregeling 1e fase. In 2024 vervallen voorgenoemde tijdelijke middelen. Vanuit het bestuursakkoord komt er, cf. onderstaande tabel, in 2024 € 3.750.000,- beschikbaar voor dit beleidsveld. De rijksmiddelen (SPUK's) voor opstellen en uitvoering van de Woondeals (€ 280.000,-) en voor de Flexpoolregeling 2e fase (€ 702.000,-) staan begroot op de balans in afwachting van besteding.

 Onderstaande voorstellen uit het bestuursakkoord zijn verwerkt in bovenstaande tabel.

Klimaatverandering vergroot de kans op zaken als droogteschade, hittestress en wateroverlast. Fryslân moet zich hierop voorbereiden. Een gezonde bodem, schoon en voldoende zoet water en een veilig watersysteem zijn daarbij van groot belang.

De afgelopen decennia hebben we gewerkt aan de verbetering van de kwaliteit van grond- en oppervlaktewater en dat zien we terug. De kwaliteit is verbeterd. We beschermen de drinkwaterwingebieden. Toch zijn we er nog niet: de ecologische kwaliteit moet nog verder worden verbeterd. Het grondwater, vooral het ondiepe, vergrijst (dat wil zeggen dat we er steeds meer chemische stoffen in terug vinden), en ook in oppervlaktewater meten we deze stoffen. Klimaatverandering zorgt er ook voor dat de kwaliteit onder druk komt te staan. Zo is het lastig de kwaliteit van zwemwaterlocaties goed te houden, ook doordat het water steeds warmer wordt. 

Wij maken in Fryslân onze eigen afwegingen hoe wij met deze uitdagingen omgaan. Dit doen wij samen met Wetterskip Fryslân en met gemeenten. De zorg voor landbouw en voedselproductie en voor natuurbehoud betekent dat overheden samen inzetten op het duurzaam behoud van landbouwgrond en natuurgebieden. Het waterbeleid is daarin ondersteunend.

Bij keuzes in wat in een gebied mogelijk is, kijken wij steeds naar wat de waterhuishouding en de bodem aankunnen. Dit blijk ook uit de brief ‘Water en bodem sturend in de ruimtelijke inrichting’, die de Minister van Infrastructuur en Waterstaat aan de Tweede Kamer heeft gestuurd. Dit beleid van het Rijk raakt andere omgevingsprogramma’s en toekomstige investeringen. Zoals verkeer en vervoer en nieuwbouwlocaties, de IJsselmeerkust en de waterpeilen in het veenweidegebied en op de hogere zandgronden. Binnen het waterbeheer onderscheiden wij in Fryslân vier gebieden met ieder hun eigen opgaven: Wadden, klei, veen en zand. Elk van deze gebieden kent zijn eigen fysieke kenmerken, opgaven en sociaaleconomische structuur. Via gebiedsgericht werken geven wij samen met Wetterskip Fryslân daar lokale invulling aan met behoud  van de samenhang in het watersysteem. Hierbij zetten wij onder meer in op het vasthouden van meer zoet water en het verstandig gebruik van IJsselmeerwater.

De Omgevingswet vraagt een breder bodembeleid van de provincies. Niet alleen ligt er een focus op de bodemverontreiniging. Maar wij hebben ook aandacht voor het duurzaam en efficiënt beheren en gebruiken van de bodem. Voor de verbetering van de kwaliteit van de landbouwbodems is het Nationaal Programma landbouwbodems opgezet. De doelstelling is een duurzaam beheer van de landbouwbodems. In Fryslân hebben wij dit vertaald in het streven naar een goede bodemkwaliteit en vruchtbare landbouwgronden. Gemiddeld genomen is dit in Fryslân al op orde. De bodemdaling in veengebieden, verzilting op de klei en verzuring in de zandregio’s vragen om nader onderzoek. Met zo nodig een eigen aanpak. Wij doen dit via een lokale aanpak en het water- en bodembeleid.

Het Veenweideprogramma is inhoudelijk onderdeel van dit beleidsveld (zie paragraaf Grote Projecten). 

Voor het winnen van grondwater voor drinkwater zijn wij als provincie het bevoegd gezag. Vanuit die rol blijven we  de beschikbaarheid van voldoende en schoon drinkwater voor onze inwoners garanderen. Dit doen wij samen met onder andere Vitens en het Wetterskip. Daarbij houden wij rekening met de hiervoor genoemde uitdagingen. Net als met het effect van drinkwaterwinning op de omgeving. 

Tegelijkertijd zien wij dat het gebruik van drinkwater de afgelopen jaren flink is toegenomen. Wij vragen onze inwoners om spaarzaam met ons kostbare drinkwater om te gaan. Zodat wij minder water verspillen.

Taakvrijheid
De provincie heeft verschillende wettelijke taken en verantwoordelijkheden op het gebied van water, waterkwaliteit en bodem zoals de uitvoering van: de KRW, de Zwemwaterrichtlijn, de Waterwet (o.a. grondwaterbescherming en verdroging), de Wet natuurbescherming (verdroging), de Drinkwaterrichtlijn (drinkwaterwinning uit grondwater, zorgplicht), de Wet bodembescherming. Deze zal vanaf de invoering van de Omgevingswet (OW), opgaan in het Aanvullingsbesluit bodem onder de OW. Het is een wettelijke verplichting om deze taken uit te voeren.  Het  Water en Bodem Sturend (WaBoS) beleid is (nog) niet direct juridisch bindend, maar wel indirect als gebruik wordt gemaakt van incidentele instrumenten om doorwerking af te dwingen.

Rolvrijheid
Bij water en bodem ligt de nadruk sterk op onze rol als rechtmatige overheid. Kaderstelling, vergunningverlening, toezicht, zijn belangrijke taken op deze beleidsvelden. Waar water en milieu ook andere onderwerpen raken (bv. landbouw, recreatie, wonen) speelt ook het functioneren als samenwerkende overheid een rol. Voorbeelden hiervan zijn de veenweideproblematiek en klimaat. Maar ook bij een taak als het versterken van waterkeringen worden waar mogelijk andere functies (natuur, recreatie, landschap) meegenomen en wordt ‘werk met werk’ gemaakt. Zowel water als bodem zijn ook beleidsvelden die vaak en meer en meer als aspect van andere beleidsterreinen worden meegenomen en van daaruit meer opereren als samenwerkende overheid noodzakelijk maken.  Van meer rechtmatige, toetsende rollen naar veel meer activistisch bodem als instrument inzetten, stimuleren, innoveren.

Toelichting
De begrote lasten in 2024 zijn voor een klein deel opgebouwd uit structurele budgetten, onder andere voor het Regionaal Waterhuishoudingsprogramma (€ 0,6 mln.) en het uitvoeren van de Grondwaterwet (€ 0,7 mln.). Verder zijn er tijdelijke budgetten beschikbaar (in totaal € 5,1 mln. in 2024) voor onder andere onderwerpen als de Veenweidevisie, Veenweide Funderingsaanpak, Versterken Friese IJsselmeerkust, Bodemconvenant en Naar een schone en gezonde leefomgeving. Verder staan er op het gebied van Veenweide in 2024 Rijksmiddelen begroot vanuit de Impulsgelden (€ 3,2 mln.), het Interbestuurlijk Programma Vitaal Platteland (€ 3,4 mln.) en de Regio Deal Natuurinclusieve landbouw (€ 1,5 mln.). De begrote baten hebben voor het grootste gedeelte betrekking op deze Rijksinkomsten en daarnaast € 0,7 mln. vanuit de voorziening Grondwaterwet. Deze voorziening wordt gevoed vanuit de inkomsten van de grondwaterbelasting die de provincie heft.

 Onderstaande voorstellen uit het bestuursakkoord zijn verwerkt in bovenstaande tabel.

De wettelijke kaders waarbinnen vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) taken worden uitgevoerd zijn vastgelegd in wetgeving onder andere de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), de Wet milieubeheer, de Wet luchtvaart, en de Wet natuurbescherming (Wnb). Het merendeel van deze wetgeving wordt opgenomen in de Omgevingswet die op 1 januari 2024 in werking zal treden. Daarnaast heeft de provincie een aantal autonome taken waarbij de kaders zijn vastgelegd in verordeningen, zoals de verordening Wet natuurbescherming, de Wadloopverordening en de Provinciale milieuverordening. Deze verordeningen gaan grotendeels op in de Omgevingsverordening die in werking treedt als de Omgevingswet van kracht wordt. De wettelijke taken worden in paragraaf 8 VTH taken nader toegelicht. 

De belangrijkste ontwikkelingen die we bij de Wet Natuurbescherming zien zijn de volgende:

• De komende vier jaar zal het aantal Wnb-dossiers voor zowel vergunningverlening als voor toezicht en handhaving, niet alleen in aantal, maar ook in complexiteit, bestuurlijke gevoeligheid en maatschappelijke in aandacht groeien. Dit komt onder andere door  Frysk Programma Landelijk Gebied; het uitvoeringsprogramma stikstof en de gebiedsgerichte aanpak . Ook de toenemende polarisatie in de mienskip speelt hierbij een grote rol. Voorbeelden van deze onderwerpen zijn zorgplicht weidevogels, stikstof en het evenementenbeleid in relatie tot de Wnb. De belangen op deze dossiers zijn groot en vaak tegenstrijdig, dit zal de komende jaren naar verwachting alleen maar toenemen en regelmatig resulteren in bestuurlijke dilemma’s.  
• De Wnb is een onderwerp dat dichtbij de mienskip staat, we merken dat het onderwerp leeft en dat er veel vragen zijn. Ook zien we een polarisatie in de mienskip met als gevolg dat we meer handhavingsverzoeken, WOO-verzoeken, persvragen en bezwaar- en beroepsprocedures hebben. Daarnaast zien we in de praktijk dat op een aantal onderwerpen uitvoeringsbeleid ontbreekt en dat we met vergunningen/ontheffingen beleid maken. De dienstverlening moet beter, meer openheid voorkomt achterdocht. Er moeten vaste contactpersonen zijn. 

De belangrijkste ontwikkelingen die we bij Milieu zien zijn de volgende:

• De Omgevingswet vraagt om een nieuwe, efficiënte manier van samenwerken tussen gemeenten, provincies en omgevingsdiensten en brengt veranderingen met zich mee in de uitvoering door wijzigingen in bevoegdheden en takenpakketten. Bij regelingen en vergunningen staat eenvoud en doeltreffendheid voorop. Met minder loketten die wel simpeler te bereiken zijn. 
• Het is voor de omgevingsdiensten FUMO (Fryske Utfieringstsjinst Miljeu en Omjouwing) en ODG (Omgevingsdienst Groningen) steeds moeilijker om gekwalificeerd personeel te werven. Tegelijkertijd worden de opgaven in de uitvoeringspraktijk groter en complexer, waardoor de VTH-taken in omvang toenemen. Dit kan zorgen voor hogere kosten of maken keuzes in de uitvoering noodzakelijk (bijvoorbeeld minder diepgaande controles).
• De aanbevelingen van de Commissie Van Aartsen zijn uitgewerkt in het zogenaamde Interbestuurlijk programma Versterking VTH-stelsel (IBP). Dit is gericht op het vernieuwen van het VTH-stelsel en versterking van de omgevingsdiensten. In  Fryslân zijn al de nodige stappen gezet voor het versterken van het VTH-stelsel (de FUMO heeft voor de uitvoering ook een specifieke uitkering ontvangen) maar dit zal de komende jaren de nodige aandacht vragen.
• Ontwikkelingen als de overgang naar een duurzamere energievoorziening en de noodzaak tot het hergebruiken van grond- en hulpstoffen komen ook terug in de uitvoering van VTH-taken. Het Rijk zet hier stevig op in met de ambitie om in 2050   helemaal circulair te zijn. Bedrijven moeten in 2030 minimaal 50% minder mineralen, metalen en fossiele grondstoffen en metalen gebruiken. Dit maakt dat circulaire economie ook een belangrijk onderwerp is waar in de uitvoering van de VTH-taken aandacht wordt gegeven.                                                                                       

Taakvrijheid
Veel taken op het gebied van dit beleidsveld liggen vast in wet- en regelgeving, zo ligt de uitvoering van de Wet natuurbescherming wettelijk bij de provincie. Ook is de provincie aangewezen als bevoegd gezag op gebied van milieu voor bepaalde categorieën van bedrijven. Deels gelden wettelijke voorschriften voor de uitvoering voor de taak, deels heeft GS eigen beleidsvrijheid. Een groot deel van de wettelijke taken moet door een gezamenlijke omgevingsdienst met gemeenten worden uitgevoerd (in Fryslân de FUMO) en voor de BRZO bedrijven in Fryslân moeten de VTH-taken worden uitgevoerd door de ODG.

Rolvrijheid
De uitvoering van de VTH-taken wordt nu uitgevoerd met minimale inzet. Er is geen ruimte  om meer rolvrijheid te nemen dan de wettelijke taak.  De nadruk binnen dit beleidsveld ligt sterk op onze rol als rechtmatige overheid: kaderstelling, vergunningverlening, toezicht. Maar waar ook andere onderwerpen worden geraakt speelt ook het functioneren als samenwerkende overheid een rol, milieu wordt dan als aspect van andere beleidsterreinen meegenomen wat het opereren als samenwerkende overheid noodzakelijk maakt.

Toelichting
Wet natuurbescherming; dit percentage is exclusief stikstofaanvragen, omdat de vergunningverlening van stikstof aan constante wijzigingen onderhevig is, als gevolg van voortschrijdend inzicht (o.a. jurisprudentie). Dit zorgt voor vertraging bij de lopende aanvragen en een vertekend beeld in het grote geheel.

Toelichting
De begrote lasten in 2024 bedragen met name de structurele bijdragen aan de FUMO (€ 7 mln.) en aan de Omgevingsdienst Groningen (€ 1,1 mln.) en  VTH- en milieubudgetten (€ 2 mln.) voor het uitvoeren van de wettelijke VTH-taken. De begrote baten bedragen voor het grootste gedeelte de legesinkomsten op het gebied van milieu en vanuit de wet natuurbescherming. 

De behoefte van de Friese overheden en verschillende maatschappelijke organisaties om de samenwerking uit te bereiden en te bestendigen heeft inmiddels geleid tot de vorming van de Friese Energietafel. Daarbinnen bekijken we gezamenlijk op welke uitvoeringsonderwerpen verder kan worden samengewerkt. Voor 2024 zijn met name de Energievisie,  een provinciaal meerjaren investeringsprogramma energie en klimaat (pMIEK) en de gezamenlijke isolatieopgave van belang. Daarnaast worden koppelkansen benut met andere provinciale beleidsdoelen, zoals op het gebied van groen gas (Energie, Landbouw, FPLG) en verduurzaming woningvoorraad (Energie, Wonen, Biodiversiteit).

Verzwaring van het elektriciteitsnet is nodig. Het net loopt nu tegen zijn grenzen aan. Dat zet niet alleen de rem op de opwekking van meer schone energie. Maar ook op de uitbreiding van bedrijven. Binnen de Friese Energie Tafel wordt daarom ook gewerkt aan het integraal programmeren van de energieinfrastructuur. De prioritering van o.a. de onderstations maakt hier onderdeel vanuit. De provincie krijgt hierbij een regierol. Daarnaast zien we dat met het verder op slot gaan van het elektriciteitsnetwerk innovatieve oplossingen voor de korte termijn noodzakelijk worden.

Hoewel de energiemarkt iets minder gespannen is ligt het prijspeil nog hoger dan voor 2021. De betaalbaarheid van energie voor huishoudens en bedrijven staat nog steeds onder druk. In samenwerking met gemeenten en het Energieteam Fryslân worden de acties uit het Energieprogramma gericht op energiebesparing daarom, met voorrang opgepakt.  Daarbij richten wij ons vooral op mensen die nu geen geld hebben om hun huis op duurzame wijze zuiniger te maken. 

Taakvrijheid
Op het vlak van energietransitie is de provincie niet aan wettelijke kaders gebonden en heeft dus een grote mate van beleidsvrijheid. Er is sprake van een autonome taak.

Rolvrijheid
Als provincie krijgen we een regierol bij het programmeren van de energie-infrastructuur. Daarnaast is samenwerking met andere overheden en maatschappelijke partijen op dit thema noodzakelijk. We hebben de volledige set aan rollen van de overheidsparticipatietrap tot onze beschikking: reguleren (waar wel en niet duurzame energieopwekking toestaan), regisseren, stimuleren (onder ander via het Fûns Skjinne Fryske Enerzjy), faciliteren en loslaten.

Toelichting

De afname van de begroting per 2024 wordt voornamelijk veroorzaakt door de in 2023 in de begroting opgenomen regelingen verduurzamen (maatschappelijk) vastgoed en isoleren woningen en het aflopen van de tijdelijke budgetten van De Nieuwe Afsluitdijk. In 2024 en 2025 wordt cf. onderstaande tabel de begroting verhoogd met € 1.000.000,- vanuit het bestuursakkoord. Verder bestaat de begroting na 2023 enkel nog uit de budgetten behorende bij het Energieprogramma 2022-2025 en de regeling isoleren woningen.

 Onderstaande voorstellen uit het bestuursakkoord zijn verwerkt in bovenstaande tabel.