Paragraaf 2 Weerstandsvermogen

De beschikbare weerstandscapaciteit is de optelsom van alle elementen uit de provinciale financiële huishouding die we daadwerkelijk kunnen inzetten om onvoorziene, niet begrote kosten te dekken. Deze elementen behoren alleen tot de weerstandscapaciteit als hierdoor de continuïteit van het bestaande beleid niet wordt aangetast. Bovendien mag er niet al een bestemming aan gegeven zijn.
De beschikbare weerstandscapaciteit bestaat uit:
•    reserves waar geen claim op rust. Dit zijn de reserves ná verwerking van vastgestelde beleidsverplichtingen, uitgesplitst in algemene en bestemmingsreserves;
•    stille reserves. Vanwege de aard van deze reserves worden ze bij voorbaat niet gekwantificeerd, maar als p.m.-post opgenomen;
•    onbenutte belastingcapaciteit. Deze kent een structureel karakter in de berekening van de beschikbare weerstandscapaciteit.

Hieronder is de beschikbare weerstandscapaciteit ten opzichte van weerstandscapaciteit zoals berekend in de jaarstukken 2021 weergegeven. 

Beschikbare weerstandscapaciteit

De reserves van de provincie Fryslân bedragen op kasbasis eind 2022 € 921,6 mln. Er rusten op deze reserves echter vastgestelde beleidsverplichtingen: verplichtingen die zijn vastgesteld door Provinciale Staten via begrotingen en begrotingswijzigingen. Voor de bepaling of de reserves in aanmerking komen voor de beschikbare weerstandscapaciteit moeten deze verplichtingen in mindering worden gebracht op de stand van de reserve. Hieronder wordt de stand van de reserves eind 2022 aangegeven zowel op kasbasis als op transactiebasis.

Toelichting
Algemene reserve
De algemene reserve is opgebouwd van uit een basisreserve van € 10 mln. en de vrij aanwendbare reserve. De stand van de vrij aanwendbare reserve is conform het financieel kader opgenomen, stand einde begrotingsperiode (2026). Hierbij is rekening gehouden met € 5 mln. per jaar conform het Bestuursakkoord, een minimale stand van de VAR van € 10 mln.  Zie bijlage 1 Financieel kader.

Bestemmingsreserves

• De reserve fractieondersteuning is gevormd om nog beschikbare middelen aan het einde van het jaar in de toekomst in te kunnen zetten voor de fracties.
• De reserve De Nieuwe Afsluitdijk is bestemd voor projecten Afsluitdijk.
• De reserve investeringen in eigendom van derden is bedoeld voor onze bijdrage in projecten die niet in eigendom zijn van de provincie.
• Met de reserves groot onderhoud wegen, water en gebouwen worden de eventuele meer- of minderkosten van het groot onderhoud aan wegen, water en gebouwen verrekend. Dit zijn drie reserves die onderling niet uitwisselbaar zijn.
• De reserve natuurpact zal de komende jaren worden ingezet voor de uitvoering van dit natuurpact.
• De reserve aankoop natuurterreinen (fase 1) zal worden ingezet voor de aankoop van natuurterreinen.
• Binnen de reserve gebiedsbudget zijn de nog beschikbare middelen opgenomen die bestemd zijn voor projecten binnen de verschillende gebieden.
• De reserve ticketrisico’s culturele producties wordt ingezet voor de financiering van de Agenda 2028.
• De reserve generatiepact is bedoeld voor de dekking van de toekomstige lasten van personeel dat deelneemt aan het generatiepact.
• De reserve structurele budgetten jaarovergang betreft subsidieverplichtingen van structurele budgetten die in het volgende jaar worden afgewikkeld.
• De weerstandsbuffer is bedoeld voor het opvangen van het risico zoals berekend in de stresstest.
• De risicobuffer is bedoeld voor het opvangen van de risico's van de uitgezette en nog uit te zetten revolverende middelen.
• De reserve breed co-financieringsbudget creëert voor de cofinancieringsbudgetten meer flexibiliteit in de begroting en is volledig belegd.
• Het saldo op kasbasis is de reserve die is gevormd uit de opbrengst van het deelnemen in en financieren van Windpark Fryslân Holding BV (WPF) via Fryslân Hurde Wyn BV. De reserve WPF)bestaat uit meerdere onderdelen.
  Eén onderdeel wordt gevormd om richting einde van de exploitatiefase ons aandelenkapitaal (€ 20 mln.) af te kunnen waarderen. Op basis van de voorzichtige businesscase scenario wordt ingeschat dat er vanaf 2022 gemiddeld jaarlijks € 6 mln. aan rente en dividend binnenkomt. Daarvan gaan we jaarlijks € 1 mln. (20 jaar) toevoegen aan deze reserve.
  In onderdeel 'Algemeen' zijn de rendementen over de afgelopen jaren opgenomen in afwachting van nadere besluitvorming. Voor de bepaling van het saldo op transactiebasis is rekening gehouden met een tweetal amendement van PS zoals die zijn aangenomen op 26 januari 2023.  Het betreft het beschikbaar stellen voor middelen voor 'isoleren van koopwoningen minima' (€ 5 mln.) en 'verduurzaming gemeenschapsvoorzieningen' (€ 5 mln.). Door deze beschikking is het saldo op transactiebasis lager dan op kasbasis. Over de bestemming van het resterende saldo heeft nog geen besluitvorming plaatsgevonden.
  Conform besluitvorming van PS  wordt € 1,67 mln. bestemd voor duurzaamheid en € 1,67 mln. bestemd voor ambitieagenda IJsselmeer. Omdat hier een expliciete bestemming aan gekoppeld is, zijn deze reserves op transactiebasis nul. 
  De overige € 1,67 mln. aan rendement komt ten gunste van de algemene middelen. Dit is volgens PS besluit op 26 februari 2020. 
• Op 30 juni 2021 hebben Provinciale Staten besloten tot vorming van de reserve lening herstelplan Thialf. Deze reserve is bedoeld ter dekking van de eventueel te vormen risicovoorziening voor de verstrekte lening herstelplan Thialf.
• De staten hebben middels een motie besloten tot het reserveren van de rente op de kapitaalverstrekking Alliander ter dekking van mogelijk lager dividend in de toekomst.
• De reserve inzet wurkje foar Fryslân subsidiedeel wordt ingezet voor de afwikkeling van het programma wurkje foar Fryslân.
• Vanuit de risicoreserve strategische grondvoorraad zal bij een negatieve marktprijsontwikkeling van de aankopen strategische gronden een risicovoorziening strategische grondvoorraad worden gevormd.
• De dekkingsreserve kapitaallasten wordt de komende jaren ingezet om de afschrijvingslasten van infrastructurele projecten af te dekken.
• De beklemde reserve verstrekte subsidies is in 2020 gevormd naar aanleiding van de stelselwijziging lastneming subsidie en is volledig belegd.
• De reserves van de tijdelijke budgetten categorie A en B zijn volledig belegd.

De bestemmingsreserves tellen mee voor de beschikbare weerstandscapaciteit voor zover daar nog geen concrete verplichtingen voor zijn aangegaan (saldo op transactiebasis).  Overigens heeft het eventueel moeten inzetten van deze bestemmingsreserves voor het opvangen van risico’s wel tot gevolg dat de beoogde resultaten bijgesteld moeten worden. 

Stille reserves
Stille reserves zijn de meeropbrengsten van direct verkoopbare activa, waarvan de verkoopwaarde hoger is dan de boekwaarde. Bij de provincie Fryslân gaat het om stille reserves op de dienstwoningen, gronden en deelnemingen. Naast enkele kleine deelnemingen zijn het aandeelhouderschap van Alliander en Vitens onze grootste deelnemingen.

Stille reserves maken slechts deel uit van de beschikbare weerstandscapaciteit als het betreffende activum op korte termijn (binnen één jaar) verkoopbaar is én verkoop de taakuitoefening van de provincie niet aantast.

De stille reserves worden bij voorbaat niet gekwantificeerd. Mocht de beschikbare weerstandscapaciteit niet toereikend zijn om de risico’s op te vangen, dan worden de stille reserves wél betrokken om de afweging te maken of de beschikbare weerstandscapaciteit moet worden aangevuld. 

Onbenutte belastingcapaciteit
Jaarlijks stelt het rijk het maximaal toegestane niveau van de opcenten op de motorrijtuigenbelasting vast. Dit wettelijke maximum gaat in op 1 januari van het volgende  belastingjaar. Het verschil tussen het maximaal mogelijke tarief en het feitelijk door de provincie gehanteerde tarief voor de opcenten, bepaalt de vrije of onbenutte  belastingcapaciteit. Zie paragraaf 1 Provinciale heffingen.
De onbenutte belastingcapaciteit is structureel omdat deze potentiële opbrengst zich in beginsel elk jaar voordoet. Dit in tegenstelling tot een reserve die na aanwending is verdwenen. 

De benodigde weerstandscapaciteit is de optelsom van alle risico’s waarvoor geen maatregelen zijn getroffen. Het gaat hierbij om risico’s die van materiële betekenis kunnen zijn voor de financiële positie. Een risico heeft voor de provincie een materiële betekenis als die meer bedraagt dan € 45.000,-. Dit lijkt een laag bedrag, maar moet gezien worden als een grens om een risico te identificeren. 

Nettorisico
De risico’s die relevant zijn voor het bepalen van de benodigde weerstandscapaciteit kunnen niet op een andere manier worden ondervangen. De reguliere risico’s die zich regelmatig voordoen en die meestal vrij goed meetbaar zijn, behoren hier niet toe. Voor deze risico’s kan de provincie verzekeringen afsluiten of voorzieningen vormen. Ook kunnen risico’s worden beperkt met beheersmaatregelen, zoals budgetafspraken en versobering van investeringsprojecten bij stijgende prijzen. Voor de bepaling van de benodigde weerstandscapaciteit is dan ook het nettorisico van toepassing. Dit zijn de risico’s na aftrek van voorzieningen, beheersmaatregelen, enz.

Deze risico’s worden zo goed mogelijk benaderd op basis van schattingen. Zie hiervoor onderdeel 5 van deze paragraaf. Omdat risico’s per definitie niet zijn te kwantificeren, gaat het om grove schattingen. 

Bij het ‘kwantificeren’ wordt onderscheid gemaakt tussen risico’s met eenmalige gevolgen en risico’s met structurele gevolgen. Voor de bepaling van de verwachte impact van een risico met een structureel gevolg, wordt een tijdsperspectief aangehouden van twee jaar. Dit risico wordt vermenigvuldigd met de factor twee. Binnen een reactietijd van twee jaar moet het risico geminimaliseerd kunnen worden door het bijsturen of aanpassen van het beleid. Of het risico wordt opgevangen binnen de (reguliere) exploitatie.

De verwachte impact van de incidentele en structurele risico’s wordt berekend door het netto risico te vermenigvuldigen met de kans dat het risico zich voordoet. Deze kans is een grove schatting.

Stresstest
Jaarlijks voeren we een ‘stresstest’ uit. Deze stresstest geeft een inzicht in de verwachte gevolgen van exogene risico’s op de financiële positie van de provincie. Exogene risico’s zijn variabelen die van grote invloed kunnen zijn op de financiële positie van de provincie, maar niet in eerste instantie door de provincie zelf te beïnvloeden zijn.
Voor de exogene risico’s worden drie scenario’s in beeld gebracht. Ten opzicht van het  gekozen (reële) scenario bij het opstellen van de begroting wordt daarnaast een somber en een midden scenario uitgewerkt. Het resultaat van het sombere scenario, waarin de exogene variabelen zich negatief ontwikkelen, wordt meegenomen in de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit. 

Benodigde weerstandscapaciteit

Toelichting
In onderdeel 5 wordt per risico een toelichting gegeven.

Hieronder volgt een samenvatting en de conclusie/uitkomst van het weerstandsvermogen van de provincie Fryslân.

Samenvatting

Toelichting
De daling van het weerstandsvermogen is het vooral het gevolg van een toename van de benodigde weerstandscapaciteit. De benodigde weerstandscapaciteit stijgt met name doordat de risico's die samenhangen met de uitgezette nog uit te zetten revolverende middelen zijn toegenomen.
Voor een verklaring van de beschikbare weerstandscapaciteit wordt verwezen naar onderdeel 1 van deze paragraaf. En voor een verklaring voor de benodigde weerstandscapaciteit wordt verwezen naar onderdeel 2 van deze paragraaf.

Conclusie
In de nota weerstandsvermogen is de norm voor het weerstandsvermogen gesteld op een bandbreedte tussen de 1,4 en 2,0. In deze nota is eveneens opgenomen dat wanneer het weerstandsvermogen kleiner is dan 1 er een heroverweging van reeds gelabelde nieuwe beleidsgelden plaats kan vinden. 

De berekende beschikbare weerstandscapaciteit is ligt binnen de bandbreedte en daarmee is het weerstandsvermogen van de provincie toereikend.

Hieronder staan de mutaties ten opzichte van de risico’s zoals gepresenteerd in de begroting 2023

Gewijzigde risico’s:
De geïdentificeerde risico's zijn gelijk aan die bij begroting 2023. Wel is de inschatting van de omvang en kans van optreden voor een aantal risico's aangepast, nl.: 
- Juridische procedures; er heeft een update van de risico's plaatsgevonden, mede op basis van de advocatenbrief van onze huisadvocaat.
- Revolverende middelen uitgezet; in 2022 is de methodiek voor de onderbouwing van de risicobuffer herijkt. Dit heeft er toe geleid dat de risico's die samenhangen met de revolverende ten opzichte van vorig jaar hoger zijn ingeschat.
- De risico's inzake Verbonden Partijen zijn daarentegen juist weer lager ingeschat.
Door aanpassing van genoemde risico is de omvang van de benodigde weerstandscapaciteit per saldo gestegen van € 250,3 mln. naar € 263,7 mln. 

In de onderstaande tabel staat een toelichting op de risico’s.

Actuele risico’s

In de BBV voorgeschreven dat in deze paragraaf een set van vijf verplichte financiële kengetallen opgenomen moet worden voorzien van een toelichting, zodat Statenleden inzicht krijgen in de financiële positie van hun provincie. Een beoordeling van de onderlinge verhouding van de kengetallen in relatie tot de financiële positie is daarvoor essentieel. 

1A. Netto schuldquote 
De netto schuld weerspiegelt het niveau van de schuldenlast van de provincie ten opzichte van de eigen middelen. De netto schuldquote geeft een indicatie van de druk van de rentelasten en de aflossingen op de exploitatie.

Toelichting
Bij een negatieve schuldquote is er geen sprake van een schuldenlast, maar een overschot aan middelen. Bij een positieve schuldquote is er wel sprake van een schuldenlast. 

1B. Netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen 
Om inzicht te verkrijgen in hoeverre sprake is van het verstrekken van leningen uit hoofde van de publieke taak wordt de netto schuldquote ook inclusief doorgeleende gelden weergegeven. Op die manier wordt in beeld gebracht wat het aandeel van de verstrekte leningen (vanuit de publieke taak) is en wat dit betekent voor de schuldquote. 

Toelichting
Bij een negatieve schuldquote is er geen sprake van een schuldenlast, maar een overschot aan middelen. Bij een positieve schuldquote is er wel sprake van een schuldenlast.

2. De solvabiliteitsratio
Dit kengetal geeft inzicht in de mate waarin de provincie in staat is aan haar financiële 
verplichtingen te voldoen. 

Onder de solvabiliteitsratio wordt verstaan het eigen vermogen als percentage van het 
balanstotaal. Het eigen vermogen van een provincie bestaat uit de reserves (zowel de algemene reserve als de bestemmingsreserves) en het resultaat van baten en lasten. 

Toelichting
Door de grote reserves van de provincie is de solvabiliteit hoog. Door de inzet van een deel van de reserves daalt het eigen vermogen van de provincie de komende jaren.

3. Kengetal grondexploitatie 
De afgelopen jaren is gebleken dat grondexploitatie een forse impact kan hebben op de 
financiële positie van decentrale overheden. De boekwaarde van de voorraden grond is van belang, omdat deze waarde moet worden terugverdiend bij de verkoop. De accountant moet ieder jaar beoordelen of de gronden tegen een actuele waarde op de balans zijn opgenomen. 

Toelichting
De gronden van de provincie betreffen met name de natuurgronden en de gronden voor infrastructuur. Hierbij is geen sprake van een grondexploitatie zoals bij gemeenten. De natuurgronden worden ingericht als natuur of worden verkocht wanneer ze niet passen in het NatuurNetwerk Nederland (NNN). Met de opbrengst daarvan moet andere gronden die wel binnen het NNN passen aangekocht worden (de zogenaamde grond voor grond constructie). Bij de infraprojecten worden de gronden die niet noodzakelijk zijn voor de aanleg van de weg weer verkocht. 

4. Structurele exploitatieruimte 
Voor de beoordeling van het structurele en reële evenwicht van de begroting wordt het onderscheid gemaakt tussen structurele en incidentele lasten. Bij incidentele lasten of 
baten gaat het om eenmalige zaken die zich gedurende maximaal drie jaar voordoen. 
Voorbeelden van structurele baten zijn de algemene uitkering en eigen belastinginkomsten. 
Bij structurele lasten zijn dat bijvoorbeeld de personeelslasten, kapitaallasten en bijdragen aan gemeenschappelijke regelingen. 

Een begroting waarvan de structurele baten hoger zijn dan de structurele lasten is meer flexibel dan een begroting waarbij structurele baten en lasten in evenwicht zijn. 

Toelichting
De structurele baten zijn van voldoende omvang om de structurele lasten te dragen. 

5. Belastingcapaciteit: Opcenten 
Een provincie heeft de mogelijkheid om het aantal opcenten te verhogen tot de maximaal te heffen opcenten zoals dat door het Rijk wordt bepaald. Geen van de provincies maakt gebruik van dit maximale tarief. De ruimte die provincies hebben, wordt vaak gerelateerd aan de tarieven, die andere provincies hanteren. 

Toelichting
De opcenten zijn voor provincies de belangrijkste eigen belastinginkomsten. De belastingcapaciteit geeft inzicht in de mate waarin bij het voordoen van een financiële tegenvaller in het volgende begrotingsjaar kan worden opgevangen of ruimte is voor nieuw beleid. Om deze ruimte weer te kunnen geven is een ijkpunt nodig. In dit geval landelijk gemiddelde tarieven.