Rechtmatigheidsverantwoording
In 2023 heeft de Tweede Kamer ingestemd met de Wet versterking decentrale rekenkamers. Met deze wet is ook de invoering van de zogenaamde rechtmatigheidsverantwoording (RMV) een feit.
De accountantsnormen die verbonden zijn aan de jaarrekening van decentrale overheden, het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) en het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (BADO) zijn nog niet aangepast. De grondslag voor deze verantwoording is de Kadernota Rechtmatigheid 2023 van de Commissie BBV van november 2023.
De rechtmatigheidsverantwoording heeft betrekking op drie criteria: begrotingscriterium, voorwaardencriterium en het misbruik en oneigenlijk gebruik criterium.
De onrechtmatigheden komen voort uit het voorwaardencriterium het niet voldoen aan EU-aanbestedingsregels en de algemene subsidie verordening en begrotingsonrechtmatigheid. De eerste categorie is niet mee te herstellen. De tweede categorie, de begrotingsonrechtmatigheid wordt bij de vaststelling van de jaarrekening 2023 alsnog rechtmatig omdat ze dan door u achteraf geautoriseerd worden.
Totale omvang
| Begrotingsonrechtmatigheid (bruto) |
€ 55.290.000 |
| Totaal van de begrotingsonrechtmatigheid dat past binnen het vooraf vastgestelde beleid en daarmee als acceptabel is geduid |
€ 55.290.000 |
| Resterend saldo aan begrotingsonrechtmatigheid (netto) |
€ 0 |
| Aanbestedingen |
€ 1.225.717 |
| Subsidies |
€ 635.261 |
| Totaal |
€ 1.860.978 |
Begrotingscriterium
De begrotingsrechtmatigheid heeft betrekking op het financiële handelen binnen het kader van de geautoriseerde begroting. Dit wordt formeel als volgt omschreven:
“Financiële beheershandelingen, die ten grondslag liggen aan de baten en lasten (exploitatie), alsmede de balansposten (investeringen), dienen tot stand te zijn gekomen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en hiermee samenhangende programma’s (begrotingscriterium). In de begroting zijn de maxima voor de lasten en baten vermeld die door Provinciale Staten zijn vastgesteld. Dit houdt in dat de financiële beheershandelingen dienen te passen binnen de begroting, waarbij het juiste programma, de toereikendheid van het begrotingsbedrag alsmede het begrotingsjaar van belang zijn.”
Volgens het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) dienen de afwijkingen in de jaarrekening herkenbaar te worden opgenomen en van een toelichting te worden voorzien. Als blijkt dat de gerealiseerde lasten en baten op programmaniveau hoger of lager zijn dan geautoriseerd, kan er sprake zijn van begrotingsonrechtmatigheid.
Over- en onderschrijdingen die gedurende het jaar bekend werden zijn in 2023 aan Provinciale Staten voorgelegd, bijvoorbeeld via de bestuursrapportage of het autorisatiemoment december. Nog niet geautoriseerde over- en onderschrijdingen worden in de jaarstukken toegelicht en worden door de vaststelling van de jaarrekening door Provinciale Staten alsnog geautoriseerd.
De verschillen tussen de geautoriseerde lasten en baten en de gerealiseerde lasten en baten worden in de jaarrekening onder 2.7 per beleidsprogramma weergegeven. Vanaf 2023 rapporteren wij ook over begrotingsrechtmatigheid bij de onderhanden en nog op te starten investeringen. Dit doen wij op het niveau waarop de Staten krediet beschikbaar hebben gesteld waarbij beoordeeld wordt of er op totaal project- of programmaniveau een over- of onderschrijding plaatsvindt.
In 2023 is sprake van een bruto begrotingsonrechtmatigheid van € 55,3 mln.. De over- en onderschrijdingen passen echter binnen het bestaande beleid zoals door PS is vastgesteld en leiden daarom netto niet tot een begrotingsonrechtmatigheid (zie verder onderdeel 2.10 Rechtmatigheidsverantwoording van de jaarrekening). Daarbij is ook niet vastgesteld dat de over- of onderschrijdingen ten onrechte niet tijdig zijn gesignaleerd.
De over- en onderschrijdingen bij tijdelijke budgetten en reserves worden conform het gestelde in de nota uitvoering begroting en de nota reserves en voorzieningen verrekend met het volgende jaar. De budgetten waar dat niet volgens het vastgestelde beleid mogelijk is leiden tot een rekeningresultaat welke nader uitgewerkt is in onderdeel 2.8 van de jaarrekening. Een nadere toelichting hierop is te vinden in de beleidsprogramma's. Deze verschillen leiden niet tot een begrotingsonrechtmatigheid omdat ze als acceptabel worden beschouwd.
Bij de overlopende passiva (met name specifieke uitkeringen) worden op de exploitatie de werkelijke uitgaven verantwoord, hiertegenover staat de bijdrage van derden veelal van het Rijk. Verschillen ten opzichte van de begroting zijn dan ook bij lasten en baten budgettair neutraal.
Voorwaardencriterium
Het voorwaardencriterium heeft betrekking op de eisen die worden gesteld bij de uitvoering van de financiële beheershandelingen. De eisen/voorwaarden zijn afkomstig uit diverse wet- en regelgeving, zowel intern als extern.
Met onze interne controles sluiten we aan bij de goedkeurings- en rapporteringstoleranties die de accountant hanteert. In nauwe samenspraak met de accountant hebben we de omvang van de steekproeven en de uit te voeren controles bepaald. De controles zijn uitgevoerd op de volgende processen: personeel, inkoop, subsidies en overige geldoverdrachten.
Aanbestedingsrechtmatigheid
De regels over aanbesteden staan in de Aanbestedingswet 2012 en het Aanbestedingsbesluit. In de Gids Proportionaliteit (flankerend beleid bij de aanbestedingswet 2012) zijn de voorschriften uitgewerkt over de eisen, voorwaarden en criteria die aan inschrijvers en inschrijvingen worden gesteld. Een aanbestedende dienst dient de voorschriften toe te passen of een afwijking in de aanbestedingsstukken te motiveren. Het ten onrechte niet toepassen van de Aanbestedingswet 2012 met betrekking tot deze Europese aanbestedingsnormbedragen bij een aanbesteding van opdrachten, leidt tot een financiële rechtmatigheidsfout. Het niet naleven van de overige normbedragen uit de
Gids Proportionaliteit leidt niet tot financiële rechtmatigheidsfouten voor zover de provincie afwijking hiervan adequaat heeft gedocumenteerd en gemotiveerd.
Het EU-aanbestedingsproces bevat conform voorgaand jaar de meeste bevindingen ten aanzien van de rechtmatigheid. Het contractmanagement is decentraal belegd. De oorzaken van de onrechtmatigheden zijn divers maar liggen met name in het hebben van adequate kennis over het (EU)aanbestedingsproces/-recht, wijzigen van contracten maar ook in het inschatten van de opdrachtwaarde bij de start van de aanbesteding en het hebben van inzicht in de totale omvang van de opdracht. De organisatie dient hierin extra te investeren om het risico op onrechtmatigheden vanuit EU-aanbestedingen te mitigeren.
Bij elf crediteuren is sprake geweest van het niet correct naleven van de aanbestedingsregels. In totaal betreft het een bedrag van € 1.225.717.
Oorzaken zijn opdrachten 1 op 1 gunnen, stilzwijgend verlengen of een nieuwe aanbesteding niet tijdig plaats laten vinden waardoor de termijn of de prijsraming wordt overschreden. Bij twee gevallen zal het huidige contract opengebroken moeten worden om onrechtmatigheden in de toekomst te voorkomen. Van de andere gevallen is reeds een aanbesteding in gang gezet/afgerond of wordt onderzocht wat de mogelijkheden daartoe zijn.
Fouten of onzekerheden bij verstrekte subsidies
Wij hebben vanuit het oogpunt van efficiency gekozen voor een steekproefsgewijze controleaanpak. Dit leidt ertoe dat wanneer gevonden fouten in de steekproef niet “geïsoleerd” kunnen worden (dat wil zeggen: aantoonbaar dermate uniek dat zij op zichzelf staan en niet representatief te achten zijn voor de gehele populatie), deze geëxtrapoleerd moeten worden over (het relevante gedeelte van) de restpopulatie.
Bij de controle zijn bevindingen geconstateerd. Deze zijn te splitsen in harde fouten (gevallen waarin aantoonbaar niet rechtmatig is gehandeld) en onzekerheden (subsidies waarbij de rechtmatigheid niet kan worden vastgesteld).
Bij de fouten gaat het om een afwijking van de regels die zijn vastgelegd in de Algemene Subsidieverordening en de afzonderlijke subsidieregelingen. Hierbij gaat het om afwijkingen van de regelgeving ten aanzien van aspecten als doelgroep, termijn, grondslag, administratieve bepalingen, normbedragen, bevoegdheden, bewijsstukken, recht, hoogte en duur. In totaal betreft het een bedrag van € 325.397 aan fouten.
Van een onzekerheid is met name sprake wanneer subsidiabel gestelde kosten onvoldoende zijn onderbouwd. In totaal betreft het een bedrag van € 122.212 aan onzekerheden.
Omdat de afwijkingen zijn geconstateerd op basis van een steekproef wordt de foutmarge geëxtrapoleerd over de totale massa waardoor het totaal aan onrechtmatigheden voor subsidies uitkomt op € 635.261.
De fouten hebben betrekking op grofweg de volgende onderwerpen 1) een foutieve berekening van de subsidiabele kosten en het daaraan verbonden subsidiebedrag, 2) een ruimere toepassing van de doelgroep of de subsidiabele activiteiten vallend onder een regeling, 3) het verstrekken van een incidentele subsidie of begrotingssubsidie terwijl er een subsidieregeling bestaat. Bij onzekerheden ontbreekt de informatie in het dossier om vast te kunnen stellen dat de subsidie rechtmatig (recht, hoogte en duur) is verstrekt.
Er lopen verschillende acties waarbij deze aspecten meegenomen zullen worden. Er wordt gewerkt aan het digitaliseren van het subsidieproces. De komende tijd zal o.a. gekeken worden naar de functionele eisen die gesteld moeten worden aan het nieuwe subsidiesysteem. Insteek is om deze zo vorm te geven dat de zaken die nu achteraf geconstateerd worden al aan de voorkant kunnen worden ondervangen. Dat betekent bijvoorbeeld een afdwingbare workflow welke de kans op afwijkingen ten gevolge van een termijnoverschrijding of fouten in de subsidieberekening kan verkleinen. We verwachten eind 2024 te kunnen draaien met het nieuwe systeem; de effecten zullen hierdoor mogelijk pas in boekjaar 2025 zichtbaar zijn (en voor beheer misschien pas in 2026). Binnen ons huidige systeem zijn de mogelijkheden hiertoe beperkt.
Naast bovengenoemde loopt ook een traject om te komen tot een uitvoeringsregeling en beleidsregels behorende bij de Asv 2022. Onderwerp van gesprek is onder andere het stellen van normbedragen en de berekening van het vast te stellen bedrag. Onzekerheden met betrekking tot de berekening zullen hiermee verkleind worden.
Tot slot zijn de subsidieteams continu bezig met verbeteren. Er wordt onderzocht hoe we beter kunnen uitsluiten dat aanvragen van begrotingssubsidies en incidentele subsidies ook onder bestaande subsidieregelingen vallen. Daarnaast worden de bevindingen en aanbevelingen uit de controles van Concerncontrol via de teamoverleggen onder de aandacht gebracht bij de betrokken medewerkers. In het licht daarvan worden ook de subsidieregelingen en bijbehorende checklists regelmatig en in gezamenlijkheid met de beleidsmedewerkers geëvalueerd en aangepast n.a.v. de controles. Hiermee wordt de kans op het te ruim interpreteren van de doelgroep en subsidiabele activiteiten verkleind. Ook mogelijke (ongewenste) overlap met andere subsidieregelingen willen we hiermee verkleinen. Daar waar dat nog mogelijk is worden afwijkingen hersteld.
Graag merken we nog op dat de afdeling Subsidiezaken in 2023 voor ca. € 382 mln.* aan subsidies heeft verleend. Het totaalbedrag aan onrechtmatigheden bedraagt €447.609, dat is onder de 1%. Onze ambitie is om het totaal bedrag aan onrechtmatigheden en onzekerheden zo laag mogelijk te houden maar 0% zal niet haalbaar zijn.
Misbruik en oneigenlijk gebruik criterium
Naast misbruik en oneigenlijk gebruik kan er sprake zijn van fraude. De term fraude is juridisch niet gedefinieerd. Het gaat hierbij om derden die misbruik maken van de provinciale regelingen. In het Provinciaal Blad van 27 juli 2017 is de beleidsregel ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik bij subsidies 2017 gepubliceerd.
Met betrekking tot het aantal controles is er niet aan de omvang zoals vermeld in de beleidsregel voldaan. De bewaarplicht van vijf jaar van stukken die betrekking hebben op de subsidieverstrekking die op subsidieontvangers rust en de begrenzing van de bevoegdheid tot terugvordering tot een termijn van vijf jaar na vaststelling leiden tot een termijn van vijf jaar na vaststelling waarin controles uitgevoerd en afgerond kunnen worden. Dat betekent dat in 2023 de vaststellingen uit de a-selecte steekproef over het jaar 2018 uitgevoerd en afgerond moesten worden.
De totale a-selecte steekproefomvang bedroeg in 2018 210 zaken. Daarvan zijn 42 zaken in behandeling genomen. Op grond van de uitkomsten van de controles zijn er nog elf zaken select gecontroleerd. De totale controleomvang van zaken uit 2018 bedroeg daarmee 53. Er zijn daarbij geen gevallen van misbruik of oneigenlijk gebruik geconstateerd.
*) Hierbij moet opgemerkt worden dat het gaat om het verleende bedrag. In het jaar 2023 zijn een tiental subsidies van boven € 10 mln. verleend voor meerdere jaren.
