2. Balans en exploitatie

Inleiding 
We hebben de jaarrekening 2023 opgesteld op basis van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) en de financiële verordening en de hieraan gerelateerde nota’s over de financiële spelregels. 

Algemene grondslagen 
De waardering van de activa en passiva en de bepaling van het resultaat vinden plaats op basis van historische kosten. Tenzij bij het desbetreffende balanshoofd anders is vermeld nemen we de activa en passiva op tegen nominale waarden. 

We rekenen de lasten en baten toe aan het jaar waarop zij betrekking hebben. Baten en winsten nemen we slechts op zover zij op balansdatum zijn gerealiseerd. Verliezen en risico's, die hun oorsprong vinden voor het einde van het begrotingsjaar, worden in acht genomen indien zij voor het opmaken van de jaarrekening bekend zijn geworden.  

Voor de lastneming van subsidies hebben Provinciale Staten op 17 februari 2021 het grensbedrag bepaald op € 900.000 voor de periode 2020-2023. Voor de wijze waarop de tijdelijke budgetten zijn verwerkt verwijzen we naar onderdeel 3 Tijdelijke budgetten.

Personeelslasten rekenen we in principe toe aan het boekjaar waarop zij betrekking hebben. Als gevolg van het formele verbod op het opnemen van voorzieningen, c.q. schulden uit hoofde van jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume, rekenen we sommige personele lasten toe aan de periode waarin uitbetaling plaatsvindt. Voor deelnemers aan het generatiepact is een bestemmingsreserve gevormd. 

Bepaalde medewerkers zijn verplicht tijd te schrijven. Dit is het geval wanneer formatie gedekt wordt uit specifieke projecten, waarbij het voor de verantwoording noodzakelijk is de daadwerkelijk gemaakte uren op het project te registreren. Daarnaast is opgenomen in het BBV dat alle directe kosten toegerekend moeten worden aan de investeringen. Het resterende saldo capaciteit belasten we door naar het juiste BBV taakveld op basis van de capaciteitsplanning 2023. Met ingang van 2017 is er een programma Bedrijfsvoering ingevoerd met daarin opgenomen alle bedrijfsvoeringskosten.

Balans 
Op de balans staan alleen de posten die bij de provincie aanwezig zijn. Bij het opstellen van de jaarrekening 2023 zijn we uitgegaan van het vastgestelde financiële beleid zoals opgenomen in de verschillende financiële beleidsnota's waarvan de geactualiseerde versies op 15 december 2021 door Provinciale Staten zijn vastgesteld. Het betreft hier de Financiële verordering Provincie Fryslân, de nota Begrotingsregels, de nota Uitvoering begroting, de nota Weerstandsvermogen, de nota Reserves/voorzieningen/overlopende passiva, de nota Waarderen/activeren/afschrijven en de nota Financieringsinstrumenten. De nota actualisatie legesverordening is vastgesteld op 28 oktober 2018. 
 
Vaste Activa 
Artikel 59 BBV geeft aan dat alle investeringen geactiveerd worden. Er wordt onderscheid gemaakt tussen investeringen met uitsluitend maatschappelijk nut in de openbare ruimte en investeringen met een (beperkt) economisch nut. Investeringen die op enige wijze kunnen leiden tot, of bijdragen aan het verwerven van inkomsten, zijn investeringen met economisch nut. De vraag of de investering geheel kan worden terugverdiend is niet relevant voor de classificatie. 

We berekenen de afschrijvingen conform de afschrijvingstermijnen. De afschrijving begint te lopen vanaf 1 januari van het jaar na oplevering van de investering. De rentelasten verantwoorden we in de rekening van baten en lasten , behoudens de in voorkomende gevallen berekende bouwrente. Met ingang van 2013 is de bouwrente bevroren. De in het verleden toegerekende rente wordt geactiveerd. 

Op het punt van afschrijven is het BBV verandert met ingang van 1 januari 2017. In artikel 62 van het BBV is gewijzigd dat  alle vaste activa dienen te worden geactiveerd, dus ook de investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut. Het betreft hier activa die eerder onder de balansverkorting vallen en eenmalig gefinancierd werden vanuit de NUON reserve. De boekwaarde van deze investeringen is daarom per 31 december 2016 ineens ten laste van de NUON reserve gebracht. De nog te verrichten investeringen vanaf 1 januari 2017 worden geactiveerd volgens de huidige richtlijnen. Het restant bedrag van de balansverkorting is vanuit de NUON reserve overgeheveld naar de nieuw in gestelde dekkingsreserve kapitaallasten. Deze reserve wordt aangewend ter dekking van de jaarlijkse kapitaallasten.    
 
Immateriële vaste activa
Dit zijn kosten verbonden aan het sluiten van geldleningen, het saldo van agio en disagio en de kosten van onderzoek en ontwikkeling. Het beleid is om immateriële vaste activa niet te activeren. Als zich de noodzaak voordoet om dit toch te doen, moeten Provinciale Staten over een dergelijk voornemen een besluit nemen. 
Bijdragen aan activa in eigendom van derden dienen op basis van de nieuwe voorschriften met ingang van 2016 ook onder de immateriële vaste activa te worden opgenomen. De bijdragen in activa van derden zijn gewaardeerd tegen nominale waarde. Deze bijdragen mogen alleen geactiveerd worden wanneer de derde deze werkwijze ook toepast. In het geval van het Rijk is het bijvoorbeeld niet toegestaan aangezien het Rijk zelf investeringen niet activeert. 
 
Materiële vaste activa met economisch nut
Materiële vaste activa zijn gewaardeerd tegen de verkrijging- of vervaardigingprijs. Het kan zijn dat er in het verleden reserves op deze investeringen zijn afgeboekt. Dat is conform het huidige BBV niet meer toegestaan. Bijdragen uit eigen middelen worden toegevoegd aan de dekkingsreserve en daarmee worden de toekomstige kapitaallasten gedekt.

De gehanteerde afschrijvingstermijnen bedragen in jaren:
Huisvesting en inrichting (Bouwurk)    
Casco (betreft het grootste deel v.d. investering) 48 jaar
Daarnaast hebben verschillende deelinvesteringen een aparte afschrijvingstermijn gekregen in verband met technische levensduur.

Apparatuur                            3 jaar
Automatisering                   5 jaar
Voertuigen                             6 jaar

Vaartuigen    
    Aanhangmotoren                                                                                    3 jaar
    Polyester speedboten                                                                           6 jaar
    Kranen/navigatie- + communicatieapp./generatoren    10 jaar
    Vasten motoren/spudpalen/lieren                                             15 jaar
    Conventionele vaartuigen                                                               30 jaar
Materiaal buitendienst    
    GPS-ontvangers                                                                                      3 jaar
    Maaimachines/hogedrukreinigers                                               6 jaar
    Bebakeningwagens/zoutstrooiers/heftrucks                     10 jaar
    Sneeuwploeg/gladheidsbestrijdingsinstallaties                15 jaar
 
Investeringen in de openbare ruimte met uitsluitend maatschappelijk nut
De provincie schrijft af op deze middelen. Specifieke investeringsbijdragen van derden brengen we op de desbetreffende investeringen in mindering. In deze gevallen wordt op het saldo afgeschreven. 

Natte infrastructuur            
    Oeververdediging/bodem/vaarwegmeubilair    30 jaar
    Afstandsbedieningen                                                         25 jaar
    Bruggen/sluizen/aquaducten                                        50 jaar

Onder gronden en terreinen zijn opgenomen de aangekochte gronden in het kader het investeringskrediet grondaankopen (IKG) en Strategische Grond Voorraad (SGV). De provincie verwerft gronden in het kader van het Natuurpact en programma Natuur voor het beleidsdoel natuur en het provinciale grondbeleid.  De waarde op de balans van de gronden is de verkrijgingsprijs of lagere marktwaarde. De marktwaarde wordt bepaald aan de hand van actuele gegevens van het kadaster. Voor het verschil lagere marktwaarde en boekwaarde is een voorziening getroffen.

Financiële vaste activa 
De waardering van de deelnemingen is op basis van verkrijgingsprijs of lagere marktwaarde, deze marktwaarde wordt bepaald op basis van eigen vermogen per einde boekjaar in de jaarrekening.

De waardering van de aandelen Vitens is gelijk aan de verkrijgingspijs. De provincie heeft een belang van 13% in Vitens. 

De waardering van de aandelen Alliander NV is gelijk aan de oorspronkelijke (benaderde) verkrijgingprijs. De provincie heeft een belang van 12,65% in Alliander.

Dividendopbrengsten van deelnemingen worden als bate genomen op het moment waarop het dividend betaalbaar wordt gesteld. 

In 2019 heeft de provincie de BV Fryslân Hurde Wyn opgericht. Deze BV houdt 15% van de aandelen in Windpark Fryslân Holding BV. Er is een aandelenkapitaal van € 20 mln. en een achtergestelde geldlening van € 80 mln. verstrekt. De provincie is enig aandeelhouder van Fryslân Hurde Wyn BV. 

De resterende geldleningen vanuit het proramma Wurkje foar Fryslân zijn gewaardeerd tegen nominale waarde. Nieuwe leningen worden in principe niet meer verstrekt door de provincie zelf maar lopen via de fondsen NOM, FOM of FSFE. 

Vlottende activa 
Vlottende activa bestaan uit de voorraden, de uitzettingen met een rentetypische looptijd korter dan één jaar, de liquide middelen en de overlopende activa.

Onder de voorraden wordt als Onderhanden werken aangemerkt de gronden en inrichtingskosten van gebieden die als natuur worden ingericht in het kader van het Natuurpact. De gronden die als natuur worden ingericht zijn gewaardeerd tegen 15% van de agrarische waarde.

Vorderingen, overlopende activa en liquide middelen. 
Deze activa zijn gewaardeerd tegen nominale waarde. Voor onverwachte oninbaarheid is een voorziening in mindering gebracht. Als een vordering na een incassoprocedure als oninbaar wordt ingeschat, wordt deze opgenomen in de voorziening.  

Met ingang van 2015 is er in het BBV een splitsing aangebracht in de overlopende activa. Op de balans worden nu de volgende posten gepresenteerd. Nog te ontvangen bijdragen van de EU, nog te ontvangen bijdragen van het Rijk, nog te ontvangen bijdragen van overige overheid en overige overlopende activa. 
 
Passiva 
Passiva splitsen we in vaste en vlottende passiva.
 
Vaste passiva
Onder vaste passiva verstaan we het eigen vermogen, de voorzieningen en de vaste schulden met een rentetypische looptijd van één jaar of langer. In de Nota Reserves en Voorzieningen staat het algemene beleid met betrekking tot reserves, voorzieningen en overlopende passiva. Het beleid voor de tijdelijke budgetten staat in de Nota Uitvoering Begroting. Daarin is ook vastgelegd hoe Gedeputeerde Staten de jaarovergang tijdelijke budgetten  uitvoeren.  

Het eigen vermogen bestaat uit reserves en het resultaat na bestemming volgend uit de programmarekening. Toevoegingen en onttrekkingen aan reserves verantwoorden we conform de besluiten van Provinciale Staten. 

Onttrekkingen aan reserves ten behoeve van investeringen gaat via een dekkingsreserve. Toevoegingen aan de reserves verantwoorden we in de programmarekening. 

Voorzieningen waarderen we  op het nominale bedrag van de betrokken verplichting, c.q. het voorzienbare verlies. De pensioenverplichting ten behoeve van GS-leden hebben we op de contante waarde van de toekomstige uitkeringsverplichting gewaardeerd.
Voorzieningen vormen we wegens:
a.    verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs in te schatten;
b.    op de balansdatum bestaande risico’s ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten;
c.    kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren;
d.    van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden. 

We hebben de langlopende schulden tegen nominale waarde gewaardeerd. 
 
Vlottende passiva
Onder vlottende passiva staan voorschotbedragen van overheden voor uitkeringen met een specifiek bestedingsdoel en netto-vlottende schulden, met een rentetypische looptijd korter dan één jaar. we hebben de kortlopende schulden en de overlopende passiva gewaardeerd tegen de nominale waarde.  

Met ingang van 2015 is er in het BBV een splitsing aangebracht in de overlopende  passiva.  Op de balans staan nu de volgende posten: Vooruit ontvangen  bijdragen van de EU, vooruit ontvangen bijdragen van het Rijk, vooruit  ontvangen bijdragen van overige overheid en overige overlopende passiva.
 
Waarborgen en garantstellingen 
De verplichtingen die voortvloeien uit het waarborgen van geldleningen zijn, conform het BBV, op de balans vermeld maar maken daar geen deel van uit. Dit betreffen borgstellingen van opgenomen leningen van diverse instellingen.

Niet van toepassing.

De WNT is van toepassing op Provincie Fryslân. Het voor Provincie Fryslân toepasselijke bezoldigingsmaximum is in 2023 € 223.000 (het algemene bezoldigingsmaximum).

1. Bezoldiging topfunctionarissen in dienstbetrekking en zonder dienstbetrekking vanaf de 13e maand van de functievervulling

1b. Topfunctionarissen zonder dienstbetrekking in de periode kalendermaand 7 t/m 12

2. Overige rapportageverplichtingen op grond van de WNT

Naast de hierboven vermelde topfunctionarissen zijn er geen overige functionarissen met een dienstbetrekking die in 2023 een bezoldiging boven het individueel toepasselijke drempelbedrag hebben ontvangen.

De begrotingsrechtmatigheid heeft betrekking op het financiële handelen binnen het kader van de geautoriseerde begroting. Dit wordt formeel als volgt omschreven:
“Financiële beheershandelingen, die ten grondslag liggen aan de baten en lasten (exploitatie), alsmede de balansposten (investeringen), dienen tot stand te zijn gekomen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en hiermee samenhangende programma’s (begrotingscriterium). In de begroting zijn de maxima voor de lasten en baten vermeld die door Provinciale Staten zijn vastgesteld. Dit houdt in dat de financiële beheershandelingen dienen te passen binnen de begroting, waarbij het juiste programma, de toereikendheid van het begrotingsbedrag alsmede het begrotingsjaar van belang zijn.”

Volgens het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) dienen de afwijkingen in de jaarrekening herkenbaar te worden opgenomen en van een toelichting te worden voorzien. Als blijkt dat de gerealiseerde lasten en baten op programmaniveau hoger of lager zijn dan geautoriseerd, kan er sprake zijn van begrotingsonrechtmatigheid. 

Over- en onderschrijdingen die gedurende het jaar bekend werden zijn in 2023 aan Provinciale Staten voorgelegd, bijvoorbeeld via de bestuursrapportage of het autorisatiemoment december. Nog niet geautoriseerde over- en onderschrijdingen worden in de jaarstukken toegelicht en worden door de vaststelling van de jaarrekening door Provinciale Staten alsnog geautoriseerd.

De verschillen tussen de geautoriseerde lasten en baten en de gerealiseerde lasten en baten worden hieronder per beleidsprogramma weergegeven. Vanaf 2023 rapporteren wij ook over begrotingsrechtmatigheid bij de onderhanden en nog op te starten investeringen. Dit  doen wij op het niveau waarop de Staten krediet beschikbaar hebben gesteld waarbij beoordeeld wordt of er op totaal project- of programmaniveau een over- of onderschrijding plaatsvindt.

In 2023 is sprake van een bruto begrotingsonrechtmatigheid die opgenomen moet worden in de rechtmatigheidsverantwoording. Echter de over- en onderschrijdingen passen binnen het bestaande beleid en er is niet vastgesteld dat deze ten onrechte niet tijdig zijn gesignaleerd. Daarmee is er geen sprake van een netto begrotingsonrechtmatigheid. 
De over- en onderschrijdingen bij tijdelijke budgetten en reserves worden conform het gestelde in de nota uitvoering begroting en de nota reserves en voorzieningen verrekend met het volgende jaar. De budgetten waar dat niet volgens het vastgestelde beleid mogelijk is leiden tot een rekeningresultaat welke nader uitgewerkt is in onderdeel 2.8 van de jaarrekening. Een nadere toelichting hierop is te vinden in de beleidsprogramma's. Deze verschillen leiden niet tot een begrotingsonrechtmatigheid omdat ze als acceptabel worden beschouwd. 
Bij de overlopende passiva (met name specifieke uitkeringen) worden op de exploitatie de werkelijke uitgaven verantwoord, hiertegenover staat de bijdrage van derden veelal van het Rijk. Verschillen ten opzichte van de begroting zijn dan ook bij lasten en baten budgettair neutraal.

Het drempelbedrag is het bedrag aan liquide middelen dat (gemiddeld) per kwartaal buiten de schatkist mag worden gehouden. De hoogte van het drempelbedrag hangt af van de omvang van de begroting. 

Indien het begrotingstotaal hoger is dan € 500 miljoen is de drempel gelijk aan € 10 miljoen plus 0,2% van het begrotingstotaal dat de € 500 miljoen te boven gaat. De drempel is nooit lager dan € 1 miljoen.

Per kwartaal mag het gemiddelde van de (liquide) middelen die de decentrale overheid dagelijks buiten de schatkist laat niet boven het drempelbedrag uitkomen. Provincie Fryslân is in 2023 ruimschoots onder het drempelbedrag gebleven. De liquide middelen die buiten de schatkist zijn aangehouden, zijn gebruikt voor het betalingsverkeer.

Verantwoordelijkheid college van Gedeputeerde Staten

De baten en lasten alsmede de balansmutaties moeten getrouw in de jaarrekening worden opgenomen. Uit het getrouw opnemen van de baten en lasten alsmede de balansmutaties, blijkt een drietal rechtmatigheidscriteria niet expliciet. Dit betreffen het begrotings-, voorwaarden-, en misbruik- en oneigenlijk gebruik criterium. In deze rechtmatigheidsverantwoording licht het college van Gedeputeerde Staten toe in hoeverre bij de in de jaarrekening verantwoorde baten en lasten, alsmede de balansmutaties het begrotings-, voorwaarden-, en misbruik- en oneigenlijk gebruik criterium zijn nageleefd. Dit houdt in dat de verantwoorde baten en lasten, alsmede de balansmutaties in overeenstemming zijn met door de staten vastgestelde kaders zoals de begroting en provinciale verordeningen en met bepalingen in de relevante wet- en regelgeving. Bij de waarderingsgrondslagen in de jaarrekening is het door de staten op 28 juni 2023 vastgestelde normenkader van de relevante wet- en regelgeving verder toegelicht.
 
Deze verantwoording hanteert een grensbedrag omdat alleen de van belang zijnde aspecten in de verantwoording hoeven te worden betrokken. Deze grens is door de staten eveneens bepaald op 28 juni 2023 en bedraagt 1% van de totale lasten inclusief toevoegingen aan de reserves. Bij de provincie komt dit neer op een bedrag van afgerond € 5,45 miljoen. Dit betekent dat in de rechtmatigheidsverantwoording alleen die fouten vermeld worden waarbij het grensbedrag wordt overschreden. Conform het besluit van de staten van 28 juni 2023 worden alle afwijkingen die groter zijn dan afgerond € 272.500 in de paragraaf Bedrijfsvoering toegelicht. De grondslag voor deze verantwoording is de Kadernota Rechtmatigheid 2023 van de Commissie BBV van november 2023.

Bevinding

Het college is van mening dat de in deze jaarrekening verantwoorde baten en lasten alsmede de balansmutaties de gestelde grens van € 5,45 miljoen overschrijden waarmee er sprake is van een bruto begrotingsonrechtmatigheid. De over- en onderschrijdingen passen echter binnen het vooraf vastgestelde beleid en worden daarmee als acceptabel geduid. Daarmee komt de netto begrotingsonrechtmatigheid uit op € 0. Daarnaast hebben we tevens over het jaar 2023 geen onduidelijkheden vastgesteld.
 
De geconstateerde afwijkingen betreffen:

Begrotingscriterium	(bedragen x € 1.000)
1A. Overschrijding lasten programma’s	3.845
1B. Overschrijding investeringsbudgetten (kredieten)	0
2.   Ongeautoriseerde reservemutaties	0
3A. Overschrijding van baten programma’s	2.005
3B. Onderschrijding van lasten programma’s	42.427
3C. Onderschrijding van baten programma’s	7.013
Totaal begrotingsonrechtmatigheden (bruto)	55.290
4. Totaal van de begrotingsonrechtmatigheden dat past binnen het vooraf vastgestelde beleid* en daarmee als acceptabel is geduid	55.290
Resterend saldo aan begrotingsonrechtmatigheden (netto)	0
Voorwaardencriterium	1.861
M&O criterium	0

* Het vastgestelde beleid betreft de Financiële verordening Provincie Fryslân 2022 en de onderliggende beleidsnota's welke op 15 december 2021 door Provinciale Staten zijn vastgesteld. Hieronder zijn met name de nota Uitvoering begroting, de nota Reserves, voorzieningen en overlopende passiva en de nota Waarderen, activeren en afschrijven van belang.

In de paragraaf bedrijfsvoering is op basis van de Kadernota Rechtmatigheid van de commissie BBV en op basis van de afspraken met de staten een toelichting op de financiële rechtmatigheid opgenomen en zijn de afwijkingen omtrent voorwaarden criterium opgenomen boven de rapporteringsgrens van € 272.500. 

Naast het benoemen van de afwijkingen is tevens aangegeven welke acties het college onderneemt om de vermelde afwijkingen in de toekomst te voorkomen.